| ALICOM 99/5
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Conférence sur le commerce international
des denrées alimentaires
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Examen de l'application des Accords SPS et OTC |
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Mme G. Stanton, Conseillère, Organisation mondiale du commerce |
1. L'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), entré en vigueur en 1948, établit des règles pour le commerce international de toutes les marchandises, y compris les produits alimentaires et agricoles. Mais les règles du GATT font également une exception qui permet aux pays d'appliquer les mesures "nécessaires pour protéger la vie ou la santé humaine, animale ou végétale" aussi longtemps qu'elles n'établissent pas de discriminations injustifiables entre les pays ni ne représentent une restriction déguisée au commerce. Pendant le Cycle de Tokyo des Négociations commerciales multilatérales du GATT (1974-79), un Accord sur les obstacles techniques au commerce (souvent appelé "Code des normes") a été négocié; il couvre entre autres les spécifications techniques résultant des mesures visant la sécurité des produits alimentaires et la santé animale et végétale.
2. Ce Code des normes a fait l'objet d'une nouvelle rédaction pendant le Cycle d'Uruguay des négociations commerciales multilatérales du GATT (1986-94) et, parallèlement, un accord distinct couvrant les mesures sanitaires et phytosanitaires a été négocié. L'Accord actuel sur les obstacles techniques au commerce (Accord OTC) et l'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (Accord SPS) sont entrés en vigueur avec la création de l'Organisation mondiale du commerce le 1er janvier 1995. L'OMC a remplacé le GATT en tant que cadre intergouvernemental pour le commerce international. Au milieu de l'année 1999, elle comptait 136 pays membres.
3. L'Accord OTC porte sur les réglementations techniques, les normes et les procédures d'évaluation de la conformité. Les règlements techniques sont des prescriptions à caractère impératif, établies par les gouvernements en vue d'atteindre certains objectifs légitimes. L'Accord OTC donne une liste non limitative de tels objectifs légitimes qui sont, entre autres, la prévention de pratiques trompeuses, la protection de la santé humaine et animale, et la protection de l'environnement. Les normes sont des documents à caractère librement consenti, élaborés en vue d'une utilisation commune et avec des objectifs analogues. Les procédures d'évaluation de la conformité sont les procédures utilisées pour assurer qu'il soit satisfait aux documents techniques ou aux normes, comme par exemple pour l'inspection, la vérification par sondages, la certification, etc. L'Accord OTC comprend également un Code de pratique pour l'élaboration, l'adoption et l'application des normes par tout organisme à activité normative (gouvernemental ou non gouvernemental).
4. L'Accord OTC a pour but d'assurer que les prescriptions techniques, notamment les spécifications en matière d'emballage, de marquage et d'étiquetage, ainsi que les procédures d'évaluation de la conformité aux règlements techniques et aux normes, ne créent pas en elles-mêmes des obstacles non nécessaires au commerce international. Il reconnaît que tous les gouvernements ont le droit de prendre les mesures voulues pour assurer que leurs objectifs légitimes soient atteints; il spécifie toutefois que ces mesures ne doivent pas être préparées, adoptées ou appliquées de manière à établir une discrimination injustifiée entre les pays ou à aboutir à une restriction déguisée au commerce.
5. L'Accord OTC repose sur cinq principes essentiels. Le premier est celui de la non discrimination. Pour la préparation, l'adoption et l'application des règlements techniques et procédures d'évaluation de la conformité, les Membres ne doivent pas faire de discrimination entre les produits importés et les produits locaux analogues, ni entre les produits importés provenant de différents pays. Les gouvernements nationaux doivent s'assurer que les administrations locales, ainsi que les organismes non gouvernementaux, se conforment à ces dispositions. En deuxième lieu, il appartient aux gouvernements d'assurer que leurs organismes à activité normative acceptent le Code de pratique reproduit en annexe à l'Accord. Étant donné que les normes internationales et les systèmes d'évaluation de la conformité peuvent faciliter le commerce international, l'Accord OTC encourage l'élaboration et la mise en application de telles normes internationales. Ce principe est appelé harmonisation. Si un gouvernement n'applique pas une norme internationale existante, il doit être à même de justifier sa décision comme adaptée et nécessaire pour atteindre un objectif légitime.
6. Le troisième principe de l'Accord OTC est qu'il faut éviter les obstacles non nécessaires au commerce. Cela signifie qu'il y a lieu d'appliquer la mesure la moins restrictive qui existe au commerce et de trouver une mesure adaptée au problème à résoudre. Un quatrième principe est celui de l'équivalence des prescriptions techniques ou de la reconnaissance mutuelle des procédures d'évaluation de la conformité.
7. Le cinquième principe est celui de la transparence. Dans l'intérêt de celle-ci, tous les règlements techniques et les procédures d'évaluation de la conformité qui ne sont pas fondés sur des normes internationales et qui seraient susceptibles d'affecter le commerce doivent être publiés et notifiés à l'OMC. Sauf dans des situations d'urgence, il faut laisser le temps nécessaire aux Membres pour préparer de nouveaux règlements et pour prendre les observations en considération. Les normes dont le respect est volontaire doivent être notifiées au centre d'information ISO/CEI à Genève lorsqu'elles en sont encore au stade de l'élaboration. Les Membres doivent fixer un point d'enquête pour lui fournir, sur demande, les textes des projets de règlements.
8. Les Membres sont invités à apporter, sur demande, une assistance technique pour la préparation de règlements techniques, pour l'établissement d'organismes à activité normative et pour les questions intéressant l'évaluation de la conformité.
9. L'Accord SPS affirme les droits des Membres de l'OMC à restreindre le commerce international là où cela apparaît nécessaire pour protéger la vie ou la santé humaine, animale ou végétale. Simultanément, il vise à assurer que des réglementations inutiles en matière de santé et de sécurité ne soient pas utilisées comme excuse pour protéger les producteurs nationaux contre la concurrence commerciale. Pour éviter que des mesures au titre de l'Accord SPS ne soient utilisées comme des restrictions déguisées au commerce international, l'Accord prescrit que de telles mesures doivent être fondées sur la science. Elles ne peuvent être appliquées qu'autant que nécessaire pour protéger la vie ou la santé de l'homme, des animaux ou des plantes. Enfin, elles ne peuvent établir de discriminations arbitraires ou injustifiables entre des pays où règnent des conditions identiques ou analogues.
10. Les Membres sont encouragés à fonder leurs mesures sur des normes élaborées à l'échelle internationale, en vue d'assurer leur justification scientifique et faire progresser l'harmonisation des prescriptions sanitaires et phytosanitaires. L'Accord SPS reconnaît explicitement la validité des normes, lignes d'orientation et recommandations internationales élaborées par trois organisations intergouvernementales: la Commission FAO/OMS du Codex Alimentarius, l'Office international des épizooties et la Convention internationale FAO pour la protection des végétaux. Les mesures fondées sur des normes internationales conçues par ces organisations sont jugées conformes à l'Accord SPS.
11. Les gouvernements peuvent choisir d'imposer des mesures aboutissant à un niveau de protection plus élevé que celui assuré par une norme internationale existante. Dans ce cas toutefois, ou bien lorsqu'il n'existe pas de norme internationale pertinente, les mesures doivent être fondées sur une évaluation des risques. Si cela leur est demandé, les Membres doivent expliquer pourquoi le niveau de protection assuré par une norme internationale n'est pas suffisant et mettre leur évaluation des risques à la disposition des autres Membres.
12. Pour préparer leur évaluation des risques, les membres doivent tenir compte des données scientifiques disponibles. Dans les cas où les preuves scientifiques pertinentes sont insuffisantes, les Membres peuvent adopter des mesures temporaires fondées sur les renseignements pertinents disponibles, tout en s'efforçant d'obtenir les données scientifiques nécessaires. Quoique les gouvernements aient le droit de déterminer le niveau de protection sanitaire qu'ils jugent approprié, ils doivent s'efforcer de se conformer au niveau de protection recherché. Il y a lieu d'éviter les différences arbitraires ou injustifiables entre les niveaux de protection qui aboutissent à une discrimination ou une restriction déguisée au commerce.
13. En outre, lorsqu'il examine la mesure à appliquer pour atteindre son objectif sanitaire, un gouvernement doit choisir la mesure la moins restrictive possible pour le commerce.
14. Lorsqu'un Membre exportateur peut démontrer que ses mesures satisfont au niveau de protection requis par un pays importateur, alors ce pays importateur doit accepter la mesure adoptée par le pays exportateur comme équivalente. Les Membres ne peuvent pas refuser d'engager des consultations au sujet de cette équivalence si un autre Membre le demande.
15. L'Accord SPS reconnaît qu'en raison des différences entre les conditions climatiques, les ravageurs spécifiques ou les maladies, ou encore les conditions en matière de sécurité des aliments, les règlements SPS doivent être adaptés aux conditions locales. Il prescrit que les Membres doivent reconnaître les concepts de zones exemptes de parasites ou de maladies, et adapter leurs mesures en conséquence. Ces zones peuvent représenter la totalité d'un pays, une partie d'un pays, ou la totalité ou diverses parties de plusieurs pays.
16. Dans l'intérêt de la transparence, les Membres doivent publier leurs règlements SPS. En outre, chaque Membre de l'OMC doit désigner une autorité nationale chargée de la notification et un point d'enquête. Il leur appartient de soumettre des notifications, y compris le texte complet des règlements SPS aux Membres intéressés, et de répondre aux demandes d'information sur des mesures nouvelles ou existantes. Les mesures nouvelles ou modifiées qui ne sont pas fondées sur des normes internationales et qui seraient susceptibles d'affecter le commerce doivent en particulier être notifiées à l'OMC au stade de leur élaboration, sauf dans des situations d'urgence. Les observations des Membres doivent être prises en considération.
17. Les Membres sont également invités à faciliter la fourniture d'une assistance technique pour aider d'autres pays à assurer le niveau de protection souhaité sur leurs marchés d'exportation.
18. Comme les Accords SPS et OTC s'appliquent tous deux aux produits alimentaires entrant dans le commerce international, il est quelquefois difficile de décider lequel s'applique à une certaine forme de réglementation. Quoiqu'ils aient des éléments communs, beaucoup des règles de fond sont différentes. Les deux Accords prévoient des obligations de base en matière de non-discrimination et comportent des prescriptions analogues concernant la notification préalable des mesures proposées et la création de points d'enquête. Ils encouragent aussi tous deux l'utilisation de normes internationales. Toutefois, au titre de l'Accord OTC, les gouvernements peuvent décider de renoncer à appliquer des normes internationales lorsque celles-ci sont "inefficaces ou inappropriées" pour atteindre un objectif donné (par exemple pour des raisons technologiques ou géographiques), tandis que, conformément à l'Accord SPS, la seule raison de ne pas appliquer une telle norme est la présentation d'arguments scientifiques résultant d'une évaluation des risques potentiels pour la santé.
19. En outre, l'Accord OTC permet aux gouvernements d'imposer des règlements techniques visant de nombreux objectifs, par exemple la sécurité nationale ou la prévention de pratiques trompeuses. L'Accord SPS stipule que des mesures sanitaires et phytosanitaires ne peuvent être imposées que dans la mesure nécessaire pour protéger la santé humaine, animale ou végétale, sur la base de données scientifiques. Étant donné que les deux Accords imposent des obligations différentes aux gouvernements, il est important de savoir si une réglementation est une mesure SPS ou OTC.
20. Les deux Accords ont un champ d'application différent. L'Accord OTC est plus large; il couvre tous les règlements techniques, normes librement consenties et procédures visant à assurer qu'il soit satisfait à ces normes et règlements (procédures d'évaluation de la conformité), sauf lorsqu'il s'agit de mesures sanitaires ou phytosanitaires telles que définies par l'Accord SPS.
L'Accord SPS couvre toutes les mesures qui ont pour but de protéger :
qu'il s'agisse ou non de spécifications techniques. C'est donc le type de mesure qui détermine si elle est couverte par l'Accord OTC, mais c'est l'objectif de la mesure qui décide si elle relève de l'Accord SPS.
21. Les mesures OTC peuvent être applicables dans n'importe quel domaine, y compris la santé humaine et les produits alimentaires. Les mesures visant à lutter contre les maladies humaines relèvent de l'Accord OTC, à moins qu'elles ne concernent des maladies véhiculées par des plantes ou des animaux (telles que l'encéphalopathie spongiforme bovine ou la rage). Pour ce qui est des produits alimentaires, la majorité des prescriptions en matière d'étiquetage, revendications en matière de nutrition et réglementations en matière de qualité et d'emballage ne sont pas considérées comme des mesures sanitaires ou phytosanitaires et relèvent par conséquent de l'Accord OTC.
22. Par ailleurs, tout règlement visant la contamination microbiologique des produits alimentaires, établissant des doses acceptables de résidus de pesticides ou de médicaments à usage vétérinaire, ou identifiant les additifs alimentaires autorisés relève de l'Accord SPS. Les prescriptions en matière d'emballage et d'étiquetage relèvent de l'Accord SPS si elles intéressent directement la sécurité des produits alimentaires.
23. Pour donner quelques exemples, la qualité, le classement et l'étiquetage des fruits importés sont couverts par l'Accord OTC, tandis que les règlements visant le traitement des fruits importés pour empêcher la propagation de parasites ou visant les doses de résidus chimiques dans les fruits sont des mesures relevant de l'Accord SPS. En ce qui concerne l'eau en bouteille, par exemple, les critères généraux de qualité de l'eau et les spécifications applicables à la forme et à la taille des bouteilles relèveraient de l'Accord OTC. La contamination de l'eau potable, notamment celle résultant des bouteilles elles-mêmes ou des résidus de désinfectants, relèverait de l'Accord SPS.
24. Plusieurs comités OMC ont été créés comme tribunes chargées de superviser l'application des Accords OTC et SPS parmi les Membres. Tous les gouvernements membres de l'OMC sont automatiquement membres à la fois des comités OTC et SPS, et les gouvernements qui ont statut d'observateur à l'OMC ont également statut d'observateur à ces deux comités. Ces deux comités ont aussi accordé le statut d'observateur à la Commission FAO/OMS du Codex Alimentarius, ainsi qu'à d'autres organismes internationaux chargés de l'élaboration de normes.
25. Le Comité OTC se réunit au moins une fois par an, mais habituellement plus souvent, pour examiner l'administration et la mise en oeuvre de l'Accord et l'assistance technique apportée. Il procède à des examens annuels de la mise en oeuvre et de la gestion de l'Accord, ainsi qu'à un examen triennal.
26. Le Comité a noté qu'il est important d'éviter des règlements techniques non nécessaires, de limiter les réglementations à des obligations spécifiques et de les aligner sur des normes internationales. Pour la préparation, l'adoption et la mise en application des règlements techniques, au cours du premier examen triennal, les Membres sont convenus d'identifier tout d'abord le problème correspondant, y compris son ampleur et l'objectif légitime à atteindre, puis d'examiner toutes les options possibles conformément à l'Accord. Les Membres doivent garder présent à l'esprit que les règlements techniques ne doivent pas limiter le commerce davantage qu'il n'est requis et qu'ils ne doivent pas être maintenus plus longtemps que nécessaire. Les Membres sont également convenus d'éviter les doubles emplois, ainsi que d'échanger sur une base volontaire des renseignements sur les approches adoptées en matière de règlements techniques.
27. Dans les cas où il est exigé une assurance positive de la conformité à un règlement technique, les Membres doivent préparer, adopter et appliquer les procédures d'évaluation de la conformité de telle manière qu'elles ne présentent pas des obstacles non nécessaires au commerce. Pour éviter l'effet restrictif que pourraient avoir sur le commerce les spécifications imposant des épreuves multiples, le Comité a recommandé le principe "une norme, une épreuve", et si nécessaire, "une certification, une fois". Lors du premier examen triennal, les Membres ont noté qu'un intérêt nouveau se manifeste pour des accords bilatéraux de reconnaissance mutuelle. Certains problèmes posés par les accords de reconnaissance mutuelle, en particulier pour les pays en développement, en ce qui concerne les coûts, la transparence et le caractère non NPF de ces accords.
28. En ce qui concerne les guides et les recommandations internationales intéressant les procédures d'évaluation de la conformité, les Membres sont convenus qu'il doit y avoir un échange volontaire d'informations. Aux fins de la transparence, il a été demandé au Secrétariat d'établir une liste de recommandations et guides internationaux pertinents, à diffuser et mettre à jour régulièrement.
29. Lors de l'examen triennal, les Membres ont souligné qu'il importe de notifier en temps voulu, au stade de son élaboration, un nouveau règlement ou procédure, et de laisser un délai suffisant pour permettre de prendre en considération les observations des autres Membres. Le Comité a également révisé le mode de présentation des notifications, en réitérant qu'il importe d'indiquer clairement la teneur du règlement en question.
30. Dans l'intérêt de la transparence, les Membres ont demandé au Secrétariat de préparer une liste des Membres dont les administrations locales sont autorisées à adopter des règlements techniques ou des procédures de l'évaluation de la conformité.
31. Les Membres ont été d'avis qu'au moment de l'examen triennal, la mise en oeuvre des dispositions relatives au Code de pratique n'était pas satisfaisante. De nombreux organismes à activité normative qui ne se conforment pas à ce Code préparent, adoptent et mettent en application des normes qui peuvent avoir un effet défavorable sur le commerce, même si elles sont d'application facultative. Le Comité a estimé que la non acceptation et la non application du Code nuisent à l'efficacité de l'Accord OTC et à l'adéquation des droits et obligations entre les Membres.
32. Pour améliorer l'acceptation et l'observation du Code, les Membres sont convenus d'informer leurs organismes à activité normative des dispositions qu'il contient et des avantages à retirer de son acceptation, et d'examiner tous les problèmes posés par sa mise en oeuvre, par exemple ceux liés à la publication tous les six mois de programmes de travail en sorte qu'une assistance technique puisse être apportée.
33. Étant donné que des normes internationales peuvent contribuer à améliorer l'efficacité de la production, à faciliter la conduite du commerce international et permettre le transfert de technologies des pays développés aux pays en développement, l'Accord OTC encourage les Membres à utiliser ces normes pour établir leurs propres règlements. Les Membres qui sont des pays en développement ont exprimé des préoccupations du fait que leurs ressources sont insuffisantes pour leur permettre de participer valablement aux activités des organismes internationaux de normalisation afin d'assurer que les normes internationales élaborées tiennent compte de leurs intérêts et préoccupations. Le Comité OTC a souligné que la coopération entre l'OMC et les organismes à activité normative de type gouvernemental, non gouvernemental et international est essentielle. Lors de son examen triennal, le Comité a par suite invité les Membres à présenter des exemples particuliers de problèmes liés aux normes internationales, dont il pourra ensuite être rendu compte aux organismes internationaux à activité normative. Le Comité a également commencé à inviter des organismes internationaux à activité normative à ses réunions sur une base ad hoc, pour leur permettre de prendre en considération les délibérations en cours et pour mieux sensibiliser les Membres aux activités de ces organisations.
34. Pour assurer la fourniture d'une assistance technique telle que spécifiée par l'Accord, les Membres se sont mis d'accord lors de l'examen triennal sur un échange d'informations volontaire au sujet des programmes nationaux et régionaux d'assistance technique. Le Comité a aussi invité les Membres à l'informer de l'assistance technique nécessaire pour résoudre les difficultés que soulèvent la mise en oeuvre et l'administration de l'Accord.
35. En ce qui concerne le traitement spécial et différentiel, le Comité est convenu d'un programme de travail pour les trois années suivant le premier examen triennal. Ce programme porte sur: le renforcement des capacités dans les pays en développement; la préparation par le Secrétariat d'une étude sur les obstacles techniques auxquels se heurtent les fournisseurs des pays en développement en ce qui concerne l'accès aux marchés; les invitations à faire aux organes internationaux appropriés pour ce qui est des déclarations écrites et orales concernant les problèmes spéciaux des pays en développement; enfin, l'organisation de réunions internationales dans les pays en développement en vue de faciliter leur participation.
36. Le Comité SPS se réunit habituellement trois fois par an. Son ordre du jour prévoit typiquement un examen de problèmes commerciaux particuliers identifiés par les Membres, une large gamme de questions de transparence, les besoins d'assistance technique et les projets exécutés par des Membres, le Secrétariat OMC ou les organisations ayant statut d'observateur. En outre, le Comité suit en permanence l'utilisation des normes internationales et l'élaboration de lignes d'orientation pour aider les gouvernements à mettre en application de façon cohérente le concept de niveau approprié de protection sanitaire et phytosanitaire.
37. Ainsi que le stipule l'Accord SPS, le Comité a procédé à un examen triennal de la mise en oeuvre de l'Accord SPS, qui a été définitivement arrêté en mars 1999. Lors de cet examen, les Membres sont convenus que l'Accord SPS représente un ensemble utile de règles commerciales internationales, qui a contribué à améliorer les relations commerciales internationales pour ce qui est des mesures sanitaires et phytosanitaires. Le Comité a noté toutefois qu'un certain nombre de questions relatives à la mise en oeuvre de l'Accord sont préoccupantes pour certains Membres, notamment des pays en développement. Le Comité s'est félicité de ce qu'un nombre substantiel de questions commerciales relevant de l'Accord SPS aient été résolues lors d'échanges de vues à des réunions SPS officielles ou lors de consultations bilatérales.
38. Lors de l'examen triennal, les Membres ont noté que, grâce à l'établissement de points d'enquête et de services nationaux chargés de la notification et grâce aux notifications qui ont eu lieu, l'Accord a notablement amélioré la transparence pour l'application des mesures sanitaires ou phytosanitaires. Le Comité a encouragé les Membres à publier leurs mesures sanitaires et phytosanitaires sur le Web. Le Comité a également apporté quelques modifications aux procédures de notification recommandées, notamment celles qui invitent les pays à indiquer chaque fois que possible quels pays seraient particulièrement affectés par un règlement proposé. Les Membres ont spécialement souligné la nécessité d'accorder aux autres pays un délai suffisant pour leur permettre de présenter des observations sur les règlements proposés. L'accès à des traductions non officielles des textes des mesures notifiées, et l'accès à des résumés dans l'une des langues officielles de l'OMC, faciliteraient leur prise en considération par d'autres Membres, en particulier s'ils sont rendus disponibles par des moyens électroniques.
39. L'Accord SPS invite les Membres à tenir compte des besoins des pays en développement pour la préparation et l'application de mesures sanitaires et phytosanitaires. Chaque fois que possible, les pays membres en développement devraient bénéficier de délais plus longs pour assurer la conformité à de nouvelles mesures sanitaires ou phytosanitaires. Lors de l'examen triennal, le Comité a noté qu'il n'avait aucune information sur la mesure dans laquelle ces dispositions avaient été mises en application. Des pays membres en développement avaient été à même de repousser la mise en application de certaines dispositions de l'Accord jusqu'en 1997. Les pays les moins avancés peuvent retarder l'application de l'Accord pendant une période de cinq ans se terminant au début de l'an 2000.
40. Le Comité SPS a estimé que, bien que les Membres, le Secrétariat de l'OMC et les organisations ayant statut d'observateur aient apporté une assistance technique substantielle au cours des trois premières années de la mise en application de l'Accord, il importe d'accroître cette assistance et d'améliorer la coopération. Une aide et une coopération sont spécialement nécessaires en ce qui concerne le développement des ressources humaines, le renforcement des capacités nationales et le transfert des technologies d'information.
41. Le Comité a adopté une procédure préliminaire pour suivre les progrès de l'harmonisation internationale et de l'utilisation de normes, directives et recommandations à l'échelle internationale. Cette procédure encourage les Membres à identifier les problèmes que soulèvent les normes internationales existantes ou à reconnaître les lacunes en matière de normes internationales. D'autres Membres sont ensuite invités à faire savoir s'ils partagent les préoccupations identifiées et celles-ci sont portées à l'attention des organisations appropriées chargées d'élaborer des normes.
42. Les normes internationales peuvent revêtir une importance particulière pour les pays en développement. Ceux-ci ont toutefois indiqué qu'il leur est souvent difficile de participer activement à leur élaboration. Le Comité s'est félicité de la coopération du Codex et des autres organisations internationales de normalisation reconnues par l'Accord, et de la contribution incessante qu'ils apportent pour mettre à jour et élargir les normes internationales.
43. Bien que l'on ait reconnu à un degré croissant la notion d'équivalence et qu'il y ait eu de plus en plus de négociations bilatérales à cet effet, le Comité est convenu lors de l'examen triennal qu'un surcroît d'efforts s'impose pour mettre en application cette disposition en raison de l'importance qu'elle revêt pour faciliter le commerce, spécialement pour les Membres qui sont des pays en développement. Les Membres ont reconnu qu'ils doivent fournir des renseignements sur le niveau de protection qu'ils jugent approprié pour eux et qu'ils doivent faire appel à la notion d'équivalence pour parvenir à ce niveau de protection, plutôt qu'à celle de similitude des mesures. Le Comité a demandé aux Membres de fournir davantage d'informations sur les accords bilatéraux en matière d'équivalence, et il s'est félicité du travail actuellement effectué par le Codex et d'autres organisations internationales appropriées pour promouvoir l'application du principe d'équivalence.
44. Le Comité s'est également félicité de ce qu'un nombre croissant de Membres appliquent maintenant le concept d'adaptation aux conditions régionales, en reconnaissant en particulier qu'il faut définir des zones exemptes de parasites ou de maladies, ou des zones de faible prévalence de parasites ou de maladies. La mise en application de ces concepts soulève encore certaines difficultés, lesquelles découlent de divergences dans l'interprétation et la mise en application de lignes d'orientation internationales, de la longueur excessive des procédures administratives dans les pays importateurs et du caractère souvent complexe de l'évaluation des risques. Les organismes internationaux à activité normative aident les membres pour l'instauration de zones exemptes de parasites ou de maladies.
45. En examinant l'application des accords qui les intéressent respectivement, les Comités SPS et OTC ont donc évalué les résultats obtenus avec les deux Accords par les gouvernements membres de l'OMC au bout de trois ans. Au sein des deux comités, un certain nombre de suggestions ont été formulées pour faire progresser la mise en oeuvre des Accords. Si certaines d'entre elles n'intéressaient qu'un seul d'entre eux, il y a au moins trois domaines communs dans lesquels des efforts pour promouvoir l'application des deux Accords pourraient contribuer notablement à faciliter à l'avenir le commerce des produits alimentaires. Ces domaines sont la transparence, l'harmonisation et l'assistance technique.
46. La transparence peut être améliorée de diverses manières. Nombreux sont les Membres qui n'ont pas encore notifié de mesures SPS ou OTC et n'ont pas identifié de points d'enquête. Les Membres qui en notifient ne fournissent pas toujours tous les renseignements nécessaires pour permettre de juger si la mesure en question pourrait affecter les exportations d'autres Membres. Le calendrier prévu pour les notifications est un autre facteur essentiel. En notifiant des règlements lorsqu'ils en sont encore au stade de l'élaboration et en laissant un délai suffisant pour la présentation d'observations, on permet à un pays d'identifier des problèmes potentiels à un stade où il est encore relativement facile de trouver des solutions, par exemple en modifiant la mesure projetée. Des échanges d'informations par des moyens électroniques, notamment la publication des règlements et de traductions non officielles sur le Web peut accélérer notablement le processus. Les points d'enquête doivent être en mesure de suivre les activités de tous les organismes gouvernementaux intéressés par les mesures SPS ou OTC, et de fournir sur demande des informations aux Membres. Ils peuvent également servir de centres d'information pour les producteurs nationaux, par exemple en mettant à la disposition des industries intéressées des renseignements sur les changements dans les règlements appliqués sur d'importants marchés d'exportation.
47. L'harmonisation, grâce à l'adoption de normes et de lignes d'orientation internationales, facilite le commerce en réduisant le nombre de normes différentes auxquelles doivent satisfaire les exportateurs. Elle accroît aussi la transparence. En outre, dans l'optique de l'Accord SPS, les normes internationales assurent la justification scientifique de la mesure. Quoique l'activité dans ce domaine se soit intensifiée, il y a encore beaucoup à faire. Les suggestions présentées par les Membres visent non seulement une plus large adoption de telles normes, mais aussi leur élaboration. De nombreux pays en développement craignent que leurs intérêts ne soient pas convenablement pris en considération par les organismes à activité normative. Si les pays développés ont peur que les normes ne deviennent un "plus faible dénominateur commun", les pays en développement et les pays les moins avancés estimant souvent qu'elles sont inutilement rigoureuses. En même temps, il serait illusoire de croire que l'on puisse abaisser le niveau des normes internationales alors même que les consommateurs du monde entier exigent un degré toujours plus élevé de qualité et de sécurité des produits alimentaires. Quoique la majorité des Membres de l'OMC soient membres des organismes à activité normative appropriés, des moyens d'accroître la participation des pays en développement ont été proposés, par exemple l'organisation de réunions dans les pays en développement. Une fois établies, les normes doivent être régulièrement réexaminées afin d'être tenues à jour, spécialement lorsque les opinions scientifiques évoluent. Là où les problèmes liés aux normes existantes ou au défaut de normes ont un effet sur le commerce, la coopération et la communication entre l'OMC et les organismes à activité normative sont particulièrement importantes.
48. Dans le domaine de l'assistance technique les Membres, le Secrétariat de l'OMC et d'autres organisations appropriées ont apporté une assistance technique et fait preuve d'une coopération substantielles. Mais il faudrait encore intensifier ces activités. L'Accord SPS et l'Accord OTC contiennent tous deux des dispositions concernant la coopération « à main levée », par exemple entre importateurs et exportateurs qui s'efforcent de satisfaire à leurs spécifications. Toutefois, on ne possède guère d'informations sur l'application de ces dispositions. Les pays qui souhaiteraient une aide de ce genre devraient profiter des réunions du Comité pour informer les Membres de leurs besoins. Les pays désireux de fournir une assistance devraient quant à eux utliser les réunions du Comité pour faire connaître leurs projets et leur volonté d'aider. Une meilleure coordination des activités d'assistance technique par les Membres, ainsi que par le Secrétariat de l'OMC et d'autres organisations internationales, a été recommandée. Ce besoin de coordination peut en partie être pris en charge dans le cadre intégré pour une assistance technique commerciale aux pays les moins avancés. Dans ce cadre, le FMI, le CCI, la CNUCED, le PNUD, la Banque mondiale et l'OMC coordonnent leurs efforts pour apporter une assistance en réponse aux évaluations des besoins d'aide préparées par les pays les moins avancés.
49. L'examen de difficultés commerciales d'un type spécial lors de réunions SPS a permis d'attirer l'attention sur des conflits potentiels et pourrait aider à éviter des litiges véritables. Dans quelques cas, des consultations bilatérales, quelquefois avec la participation du Président du Comité SPS ou du Secrétariat OMC, ont aidé à clarifier les malentendus ou à résoudre autrement les problèmes en cause. Lors de l'examen triennal, le Comité a noté que des consultations ad hoc pourraient être un moyen efficace pour résoudre les problèmes de façon satisfaisante.
50. Indépendamment de l'occasion offerte par les réunions des Comités, tout Membre de l'OMC a le droit d'avoir recours, à n'importe quel moment, aux procédures officielles de règlement des différends adoptées par l'OMC. Entre la création de l'OMC en 1995 et le milieu de l'année 1999, plus de 175 différends ont été examinés de cette manière. En première étape, la procédure exige des consultations officielles entre les parties, consultations dont l'OMC doit être informée. D'autres gouvernements intéressés peuvent être invités à participer aux consultations.
51. Si le différend n'est pas résolu par le moyen de consultations, un Membre peut demander la constitution d'un groupe indépendant pour examiner le cas. Un Membre a le droit d'exiger qu'un groupe soit établi au plus tard à sa seconde demande. Tout autre Membre peut se réserver le droit d'être une tierce partie au litige. Un groupe se compose normalement de trois personnes considérées comme impartiales sur la question et qui ne sont pas des nationaux de l'une des parties au différend.
52. Le Groupe spécial reçoit des communications écrites et des argument oraux lui sont présentés par les parties au litige; il examine la mesure à la lumière des obligations juridiques d'un Membre à l'égard de l'OMC et publie ses conclusions dans un rapport. Un unique différend peut concerner des dérogations alléguées à un quelconque ou plusieurs des accords OMC. Dans les cas où le groupe spécial conclut qu'il y a eu dérogation à une obligation au titre de l'OMC, la recommandation habituelle est que le Membre mette sa (ses) mesure(s) en conformité avec ses obligations.
53. Les recommandations d'un groupe spécial pour le règlement d'un litige sont examinées, par tous les Membres de l'OMC, siégeant à l'Organe de règlement des différends (ORD). Les recommandations du groupe spécial sont automatiquement adoptées, à moins qu'il n'y ait consensus à l'ORD pour ne pas l'adopter. Ou bien les parties au différend peuvent faire appel aux interprétations juridiques d'un groupe spécial. En tels cas, trois des juges des organes d'appel permanents de l'OMC réexamineront le cas et publieront une décision finale.
54. La procédure de règlement des différends stipule qu'un délai « raisonnable » doit être accordé à un Membre pour mettre en application la décision du groupe spécial/organe d'appel. Lorsque les parties au litige ne peuvent pas se mettre d'accord sur ce qui constitue une période « raisonnable », il peut être demandé un arbitre de spécifier le délai à autoriser. Un Membre doit faire régulièrement rapport à l'ORD sur les mesures qu'il est en train de prendre pour mettre en application la décision du groupe spécial/organe d'appel.
55. Dans les cas où un gouvernement membre ne peut se conformer à ses obligations dans le délai « raisonnable » établi, il peut offrir une compensation à ses partenaires commerciaux pour les occasions ensuite perdues. Toutefois, cette compensation doit être acceptable à ces partenaires. Si ce n'est pas le cas, les parties «gagnantes» d'un différend peuvent demander à l'ORD l'autorisation de "prendre des mesures de rétorsion" contre le gouvernement qui ne se conforme pas à ses obligations. Aussi bien la compensation que la rétorsion prennent normalement la forme d'un accroissement (ou d'une réduction) de l'accès marché d'importation réservé aux produits de l'autre pays.
56. Certains intervalles de temps ont été établis pour tous les stades du processus de résolution des différends et un résumé des différentes étapes, avec les délais maximums établis, est joint en annexe.
57. Étant donné que les différends SPS visent habituellement des aspects scientifiques ou techniques, les groupes spéciaux demandent des avis à des experts choisis en consultation avec les parties. Un groupe spécial peut consulter des experts individuels, établir un groupe consultatif d'experts techniques, ou consulter les organisations internationales appropriées.
58. Trois cas relevant de l'Accord SPS ont été examinés par des groupes spéciaux et par l'organe d'appel au titre des procédures officielles de règlement des différents de l'OMC:
Seul le différend relatif aux hormones intéressait la sécurité alimentaire. Les différends relatifs au saumon et aux essais des variétés intéressaient, respectivement, la santé animale et végétale.
59. Dans le cas des hormones, le groupe spécial et l'organe d'appel ont conclu que l'interdiction par la CE des importations de viande de boeuf provenant de vaches traitées avec certaines hormones destinées à promouvoir la croissance n'était pas conforme à l'Accord SPS. En particulier parce qu'il existe des normes Codex pour cinq des six hormones discutées, le groupe spécial a jugé que la CE se devait de justifier son interdiction - et par suite sa non application des normes internationales - sur la base d'une évaluation des risques pour la santé humaine. Le groupe spécial a estimé en outre que la CE ne pouvait justifier l'établissement d'un niveau plus élevé de protection de la santé dans le cas de la viande de boeuf provenant d'animaux traités avec les hormones promouvant la croissance si on fait la comparaison avec d'autres produits alimentaires contenant des doses plus élevées des mêmes hormones ou si on fait la comparaison avec les degrés de risque apparemment acceptés pour ce qui est d'autres médicaments à usage vétérinaire. L'organe d'appel est convenu que l'interdiction des importations par la CE était en violation de l'Accord SPS parce qu'elle n'était pas fondée sur une évaluation des risques. Toutefois, l'organe d'appel n'a pas été d'accord sur le fait que les niveaux différents de protection contre les risques établis par la CE se traduisaient par une discrimination ou une restriction déguisée au commerce. L'ORD a demandé à la CE de mettre sa mesure en conformité avec ses obligations et un arbitre a établi pour cela un délai raisonnable ser terminant le 13 mai 1999. Lorsque la CE a indiqué qu'elle ne serait pas en mesure de respecter cette date, aussi bien les États-Unis que le Canada ont demandé le droit de prendre des mesures de rétorsion contre les produits de la CE à titre de compensation contre les opportunités commerciales perdues. Le groupe spécial initial a été convoqué pour déterminer quelle serait la forme de rétorsion appropriée; sa décision finale a été publiée le 12 juillet 1999.
60. Quoique les cas visant le saumon et l'essai des variétés n'intéressent pas directement la sécurité alimentaire, quelques-unes des conclusions juridiques pourraient néanmoins présenter de l'intérêt dans ce contexte. Dans le cas du saumon, le groupe spécial et l'organe d'appel ont examiné l'évaluation faite par l'Australie des risques d'introduction de maladies des poissons liés aux importations de saumon destiné à la consommation humaine. Ils ont été d'avis que l'évaluation des risques faisait défaut relativement à plusieurs aspects critiques. En outre, la différence entre les niveaux de protection demandés par l'Australie contre le risque de maladies du saumon en comparaison avec d'autres risques acceptés par ce pays a été jugée injustifiable et on a estimé qu'il s'agissait d'une restriction déguisée au commerce.
61. Une question intéressante soulevée lors du différend sur l'essai des variétés concerne l'Article 5.7 qui, dans les cas où il n'existe pas de données scientifiques suffisantes, permet aux pays de prendre des mesures provisoires. Le groupe spécial et l'organe d'appel ont statué que les pays appliquant des mesures provisoires sur la base de l'Article 5.7 doivent rechercher activement des preuves scientifiques pour être en mesure d'entreprendre une évaluation des risques justifiant leur mesure.
62. Quoique les parties plaignantes aient invoqué l'Accord OTC à l'occasion de divers différends, les groupes spéciaux n'ont pas jugé que cet accord revête un intérêt central dans un différend particulier ou un autre. Toutefois, il y actuellement un litige entre le Canada et les Communautés européennes qui porte sur une mesure française interdisant l'amiante et les produits de l'amiante et où l'Accord OTC est le principal accord invoqué par la partie plaignante.
63. Quatre ans seulement après l'entrée en vigueur des Accords SPS et OTC, leurs avantages sont de plus en plus évidents. Le commerce international des produits alimentaires prend un caractère plus prévisible et les restrictions au commerce deviennent moins arbitraires, au profit des consommateurs du monde entier. La transparence accrue des prescriptions sanitaires et des autres règlements techniques qui résulte des deux accords permet aux exportateurs d'identifier, avant l'expédition des produits, les conditions auxquelles ils doivent satisfaire. Les procédures de notification préalable permettent aux gouvernements et aux négociants de tenter de modifier des nouvelles prescriptions qui pourraient être inutilement préjudiciables à leur commerce. Les consommateurs bénéficient aussi de la prescription selon laquelle les gouvernements doivent publier tous leurs règlements et doivent répondre aux demandes d'information raisonnables au sujet des mesures commerciales.
64. Plus concrètement, les Accords OTC et SPS donnent tous deux clairement aux gouvernements le droit de restreindre le commerce lorsqu'il en est besoin pour atteindre certains objectifs légitimes, mais les mesures doivent être effectivement nécessaires et bien adaptées. L'Accord SPS reconnaît explicitement que la protection de la santé doit avoir la priorité sur le commerce, et pourtant ses règles assurent que les gouvernements n'abusent pas de ce droit en recourant à des mesures sanitaires inutiles en tant qu'obstacles au commerce.
65. La mise en application des deux accords continuera à progresser à mesure que les gouvernements enrichissent leur expérience et que des problèmes commerciaux particuliers se font jour. Les pays en développement profiteront plus particulièrement de ces accords à mesure qu'ils apprendront à les utiliser comme des instruments leur permettant de maximiser les bénéfices qu'ils retirent du commerce mondial des produits alimentaires.
Annexe
LA PROCÉDURE DES GROUPES SPÉCIAUX
Les divers stades d'un différend peuvent être examinés à l'OMC. À tous les stades, les pays qui sont parties au litige sont encouragés à se consulter entre eux pour s'entendre en dehors du tribunal.
À tous les stades, le Directeur général de l'OMC se tient à disposition pour offrir ses services de médiation ou aider à parvenir à une conciliation.
